Институт государственной службы в Российской Федерации: современное состояние и перспективы

Год: 2011
Автор научной работы: Назарова Светлана Петровна
Ученая степень: кандидат юридических наук
Место защиты диссертации: Ростов-на-Дону
Код специальности ВАК: 12.00.14
Специальность: Административное право; административный процес
Количество страниц: 191

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Введение.
Глава I. Сущность и значение государственной службы в Российской Федерации
§1. Генезис института государственной службы в России
§2. Понятие, содержание и виды государственной службы как элемента современной системы государственной власти в РФ.
Глава II. Административно-правовые основы организации и функционирования института государственной службы в Российской Федерации
§1. Законодательные основы института государственной службы в РФ.
§2. Административно-организационный аспект государственной службы.
Глава III. Совершенствование института государственной службы как этап административной реформы в России
Заключение
Литература

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Актуальность темы диссертационного исследования. Последнее десятилетие административной реформы характеризуется активной динамикой формирования и совершенствования деятельности института государственной службы Российской Федерации. Реформирование института государственной службы является одним из приоритетных направлений государственного строительства и проводится в целях повышения эффективности функционирования государственного аппарата в интересах развития гражданского общества и укрепления государства.
Административная реформа привела к значительным изменениям в структурах органов государственной власти всех уровней, изменила формы и методы государственного управления, создала целую систему организаций и учреждений, осуществляющих координационные функции Президента Рос­сийской Федерации, привела к усилению его роли во всех сферах государст­венного и общественного управления.
Значительно повысились объем производимой продукции в промышленном комплексе, финансовые и технологические возможности государственных и коммерческих компаний, укрепилась обороноспособность и безопасность России. Создан ряд государственных корпораций, позволивших вывести Россию на передовые рубежи технического прогресса. Все активнее происходит экспансия и интеграция отечественного бизнеса в мировую экономику. Страна вновь уверенно возвращает себе статус одной из главных мировых держав.
И все это стало возможным с поворотом вектора развития в сторону укрепления государства и усиления его роли в правовом регулировании слу­жебной деятельности на государственных должностях во всех областях жизни общества.
Публичная власть ускоренными темпами прошла путь радикальной модернизации в сторону основанного на мировых ценностях и правах человека правового государства.
Государственная служба как профессиональная деятельность но обеспечению осуществления государственных функции — важнейший элемент функциональной составляющей механизма государственного управления, низкая эффективность которого в современной России обусловлена, в числе прочего, дефектами административно-правового режима государственно-служебной деятельности.
К сожалению, стабильности в сфере государственной службы на сегодняшний день не наблюдается. В этих условиях остро стоит задача системного разрешения существующих проблем в рамках единой концепции административной реформы.
Законодательство о федеральной государственной службе не в полной мере отвечает современным требованиям, предъявляемым к федеральной государственной службе России. Среди основных его недостатков можно выделить следующие: во-первых, система и структура федеральной государственной службы не отвечает требованиям эффективной деятельности; во-вторых, административно-правовые основы федеральной государственной службы отрегулированы не в полном объеме; в-третьих, эффективность федеральной государственной службы при реализации целей, задач и функций нельзя признать удовлетворительной. Как отмечают эксперты Высшей школы экономики, одной из проблем является значительное различие в уровне оплаты близких по квалификации военнослужащих, служащих правоохранительных органов и гражданских служащих. Денежное содержание (вознаграждение, довольствие) и иные социальные государственные гарантии государственных служащих, как по составу, так и по размеру, неадекватны уровню их должностной нагрузки и ответственности, не компенсируют установленные законом ограничения, не обеспечивают должного уровня социальной защищенности государственных служащих, что в целом не способствует поступлению на государственную службу и сохранению на ней квалифицированных кадров, включая молодых специалистов.
Все перечисленные обстоятельства, с одной стороны, свидетельствуют об актуальности диссертационного исследования, а с другой, - указывают на обстоятельную необходимость изучения данного вопроса, поскольку полу­ченные результаты могут способствовать совершенствованию государственных органов Российской Федерации, действующих на федеральном уровне.
Степень разработанности темы исследования. Проблемы становления государственной службы, ее формирования как системы с давних пор находятся под пристальным вниманием отечественных ученых. Вопросы со­вершенствования законодательства о государственной службе представляли и представляют повышенный интерес для правовой науки. Следует отметить, что те или иные аспекты реформирования института государственной службы и реализации государственных функций различными категориями госу­дарственных служащих рассматривались в работах В.Н. Барышева, Е.П. Дуплия, И.М. Катаева, А.В. Кенигсона, Н.И. Костомарова, Л.Ф. Писарькова, С.П. Покровского и других. Профессиональные, кадровые проблемы государственной службы детально рассмотрели Е.В. Анисимов, В.Д. Граждан, B. А. Козбаненко, Е.В. Охотский, В.А. Сулемов и другие.
Более детально заявленная проблематика рассматривались в трудах C. С. Алексеева, А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, К.С. Бельского, А.В. Воронкова, Б.Н. Габричидзе, А.А. Гришковец, А.В. Демина, А.И. Елистратова, А.А. Кармолицкого, В.А. Козбаненко, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, В.С. Нерсесянца, А.Ф. Ноздрачсва, Д.М. Овсянко, Л.А. Окунькова, И.Н. Пахомова, Г.И. Петрова, Л.Л. Попова, С.В. Привалова, Ю.Н. Старилова, С.С. Студеникина, Ю.А. Тихомирова, Н.И. Фаянса, В.А. Четвернина, Л.А. Чнкановой, Б.Н. Чичерина и других авторов.
Высоко оценивая значительный вклад названных ученых в развитие теории государственной службы и разработку системы мер по повышению эффективности исследуемого института, диссертант отмечает, что до настоящего времени не разрешены многие актуальные проблемы в сфере применения административного законодательства, разработки многих взаимосвязанных юридических аспектов деятельности государственной службы в России.
Несмотря на наличие значительного числа работ по проблемам государ­ственной службы, в настоящее время осознается потребность в исследовании взаимосвязи правовых основ участия граждан в управлении делами государства и его неотъемлемой сферы - развития института государственной службы, обусловленного динамической модернизацией существующих видов служб в рассматриваемом аспекте. Фактически остается неизученной зависимость на­учной обоснованности принимаемых решений от организационно­административных принципов функционирования государственных органов, а также от совершенствования жизнедеятельности государственных служащих.
Проблемы теоретического и законодательного характера и неразработанность научных, нормативных и организационных аспектов института государственной службы с учетом динамики законодательства обусловили необходимость ее детальной разработки в рамках настоящего диссертационного исследования и направленность данной работы.
Целью исследования является системное изучение института государ­ственной службы, поиск путей его совершенствования в деятельности органов исполнительной власти, проблем внедрения правовых и организационных механизмов взаимосвязи видов государственной службы, состояния правового обеспечения деятельности государственных служащих в условиях эпохи реформаторства, создания целостной системы государственной службы и системы управления ею, создания условий для оптимального функционирования всех государственных механизмов в исследуемой сфере.
Цель исследования определила необходимость решения следующих задач:
- исследовать процесс становления института государственной службы в России;
- изучить и проанализировать понятие, содержание и виды государственной службы как элемента современной системы государственной власти в РФ;
- провести анализ законодательных основ государственной службы в Российской Федерации;
- рассмотреть и дать правовую характеристику организационно-административным проблемам функционирования государственной службы РФ;
- сформировать предложения по совершенствованию законодательства, направленного на совершенствование института государственной службы в РФ.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом является совокупность правоотношений, опосредующих организацию и функционирование государственной службы в Российской Федерации.
Предметом исследования выступает совокупность административно-правовых норм, регулирующих отношения в сфере государственной службы и закономерности развития административно-правового регулирования в данной сфере на современном этапе.
Методологической основой исследования является система различ­ных методов, логических приемов и средств научного познания. В рамках диалектической теории применялись как общенаучные, так и частнонаучные методы исследования: историко-правовой, формально-логический, формально-юридический, метод научной дедукции, нормативно-правового и сравнительно-правового анализа.
Теоретическую базу диссертационного исследования составляют идеи, концептуальные положения, научные обобщения в области государственного управления, административного права, проблем административной реформы и реформы государственной службы.
В своем исследовании автор опирался на теоретические разработки известных ученых-юристов, специалистов в области административного, конституционного, муниципального права, а именно таких как: А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, К. С. Бельский, А.В. Василенко, И. А. Галаган, И.М. Галий, Э.Е. Гензюк, В.В. Головко, А.А. Демин, В.В. Денисенко, С.З. Жепетль, И.А. Дякина, А.Б. Зеленцов, А.А. Кармолицкий, IO.M. Козлов, Б.М. Лазарев, В.А. Лория, Е.Б. Лупарев, С.Н. Махина, И. М. Машаров, М.Р. Мегрелидзе, Ю. В. Надольская, А.Ф. Ноздрачев, О.В. Пашкова, А.Н. Позднышов, Л.Л. Попов, Б.В. Российский, Н.Г. Салищева, А.Г. Семенников, В.В. Скитович, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихомиров, Э.В. Талапина, Н.Ю. Хаманова, О.В. Чекалина, А.П. Шергин, В.А. Юсупов, А.Ю. Якимов, Ф.Ф. Яхин и др. В работе также использованы труды ученых-юристов по общей теории права, процессуальным отраслям правовой науки, таких как: М.Г. Авдюков; С.С. Алексеев, А.М. Безруков, Б.Н. Габричидзе, М.А. Гурвич, А.А. Добровольский, В.М. Жуйков, И.М. Зайцев, Н.Б. Зейдер, С.В. Курылев, Н.И. Матузов, А.В. Малько, Г.Л. Осокина, А.И. Приходько, М.К. Треушников и др.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, статистические и аналитические материалы.
Научная новизна работы заключается в исследовании современных проблем института государственной службы, основных путей совершенствования законодательства о государственной службе в Российской Федерации, практики оптимизации организационно-административных принципов функционирования органов исполнительной власти в рамках новой административной политики государства. Новизна работы обеспечивается, в первую очередь, целевой направленностью настоящей работы, которая ориентирована на разработку теоретико-правовых проблем государственной службы и разработку концептуальной модели ее дальнейшего развития, нацеленной на усиление созидательных функций государственного управления.
Диссертация содержит совокупность выводов и рекомендаций, которые отличаются новизной-в постановке отдельных теоретических и практических проблем, самостоятельностью их решения.
В частности, в работе на правовом и общетеоретическом уровне выявлены исторические особенности становления государственной службы в России и соответствующего законодательства, негативные и положительные черты данного процесса, а также устойчивые черты российской государственной службы.
В результате анализа, содержательной части государственной службы выявлено триединое значение исследуемого института, в связи с чем обнаруживают себя недостатки в законодательном определении государственной службы, которые, по нашему мнению, достаточно актуальны в рамках про­водимого исследования. Предложено собственное видение понятия государ­ственной службы в России. Подробное исследование соотношения видов го­сударственной службы позволило сформулировать систему критериев видового разграничения государственной службы.
Инновационным является исследование проблем правового регулирования системы элементов административно-организационного характера, институализирующих государственную службу в Российской Федерации.
Новым является и то, что данная проблема рассматривается не изолированно, а во взаимосвязи с социально-экономическими преобразованиями, происходящими в России, с учетом результатов завершившихся этапов ре­формирования государственной службы и Федеральной программы «Рефор­мирования и развития системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)».
Помимо этого, научная новизна работы определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к се исследованию с учетом недостаточной на сегодняшний день степени ее разработанности.
Научная новизна выражена в следующих, сформулированных с достаточной степенью конкретности, положениях н выводах, выносимых на защиту:
1. Исторически во все периоды российской государственности стабильными характеристиками государственной службы являлись: недостаточная мобильность государственного аппарата и его удаленность от институтов гражданского общества, высокая степень влияния ментальности граждан на формирование государственной службы, ее нестабильность, отсутствие пра­вовой и социальной защищенности государственных служащих.
2. В современном законодательстве концептуально изменилось понимание государственной службы: если первоначально говорилось о реализации задач и функции государства посредством исполнения обязанностей на должностях любого уровня в рамках деятельности всех государственных структур, то теперь - об обеспечении исполнения и собственно исполнении государственными служащими закрепленных за ними полномочий в рамках компетенции государственных органов.
С учетом этого предлагается определение государственной службы, под которой понимается деятельность государства по организационно-правовому регулированию функционирования государственного аппарата, представленного служащими (работниками, сотрудниками) государственных органов, осуществляющими трудовую деятельность на профессиональной основе, направленную на обеспечение задач и функций государства, посредством осуществления полномочий государственных органов (учреждений) и регулирование отношений, складывающихся при взаимодействии с внешней средой, а также на внутриорганизационном уровне.
3. В связи с некорректностью построения системы критериев разграничения видов государственной службы фундаментальное значение приобретает функциональный критерий, который должен строиться с учетом двух моментов: во-первых, сфера государственного управления, в которой действует государственный орган (или иная государственная организация, реализую­щая публичные функции); во-вторых, функциональная природа должности, отражающая ее взаимосвязь с компетенцией органа (функционально-компетенционная, функционально-профессиональная, организационная).
4. Публично-правовой характер института государственной службы и принцип единства государственной власти, закрепленные в Конституции РФ, предполагают необходимость распространения законодательства о государст­венной службе на лиц, замещающих государственные должности РФ и ее субъектов, для чего предлагается внести соответствующие изменения в ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 27.05.2003 №» 58-ФЗ «О системе государственной службы в РФ», ст. 5, 6, 7, а также ст. 3 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
5. В законодательстве отсутствует определение понятия «должность го­сударственной службы». Предлагается внести в Федеральный закон «О системе государственной службы РФ» следующее понятие: «Должность государственной службы - это государственно-правовое установление, определяющее служебное место государственного служащего в системе федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в со­ответствии с Конституцией Российской Федерации, с установленным кругом прав и обязанностей по реализации полномочий Российской Федерации, субъектов Федерации, федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации».
6. Представленная система административно-организационных элементов государственной службы позволит реализовать цель по формированию качественно нового уровня правового регулирования государственно-служебных отношений в России.
7. Новый для России институт конфликта интересов на государственной службе требует доработки и включения в понятие «личная заинтересованность» кроме имущественных интересов иных побудительных мотивов, способных оказать влияние на принятие решений и исполнение полномочий служащими.
8. Целесообразно конкретизировать и дополнить действующий Федеральный закон РФ от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе России» в части закрепления понятия дисциплинарного проступка. Для чего дополнить ч. 1 ст. 57 и изложить ее следующим образом: «За совершение дисциплинарного проступка, то есть виновного действия (бездействия) государственного гражданского служащего, повлекшего за собой нарушение законодательства Российской Федерации, должностного регламента, правил внутреннего распорядка государственного органа, либо выразившегося в несоблюдении требований к служебному поведению, установленных законодательством запретов, или в неисполнении (ненадлежащем исполнении) возложенных на него должностных обязанностей, если за указанное действие (бездействие) законодательством Российской Федерации не установлена административная или уголовная ответственность, представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания:...».
Обоснованность и достоверность научных положений, выдвигаемых в диссертации, обеспечены применением апробированных методов и методик научного исследования, соблюдением методологических требований теории государства и права, тщательным отбором эмпирического материала, обобщением практического опыта.
Научно-теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что она представляет собой комплексное исследование проблем государственной службы в современный реформенный период, позволившее сформулировать выводы, которые могут быть использованы при дальнейшем исследовании проблематики формирования и становления института государственной службы в Российской Федерации. Практическая значимость исследования заключается в разработке достаточно конкретных рекомендаций, которые могут быть использованы в процессе совершенствования законодательства о государственной службе и практической деятельности органов государственной власти Российской Федерации, решении текущих проблем организации и правового регулирования государственной службы; результаты исследования, наряду с использованием в научно-исследовательской и практической деятельности, могут найти свое применение в образовательных учреждениях юридического профиля в процессе преподавания курса административного права, основ управления и делопроизводства в органах внутренних дел, государственной службы в органах внутренних дел.
Апробация результатов исследования. Теоретические положения, практические предложения и рекомендации докладывались на научно-практических конференциях, внедрены в учебный процесс ФГОУ ВПО «Ростовский юридический институт МВД России» по дисциплинам «Административное право России» и «Государственная служба в органах внутренних дел», а также при разработке спецкурсов в рамках административно­правовой специализации. Положения, содержащиеся в диссертации, отражены в пяти опубликованных научных статьях автора.
Структура диссертации и ее объем. Диссертация выполнена в объеме, соответствующем требованиям ВАК. Структура работы определяется целями и задачами исследования. Диссертация включает в себя введение, три главы, состоящие из четырех параграфов, заключение и список литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
Обобщая анализ истории развития государственной службы в России, автор в качестве выводов установил следующие устойчивые черты российской государственной службы:
1) формальное выполнение нормативно-правовых актов о государственной службе;
2) отсутствие четкой процедуры и критериев присвоения квалификационных разрядов государственным служащим, а, следовательно, и точно обозначенного в законодательстве права государственного служащего на продвижение по службе; отсутствие единой кадровой политики;
3) отсутствие единого органа, осуществляющего контроль за деятельностью государственных служащих всех уровней. Думается, разрушение единой властной вертикали не способствует укреплению российской государственной службы;
4) нестабильность структуры органов государственной власти;
5) слабая мобильность государственного аппарата, его закрытость от институтов гражданского общества;
6) постоянное увеличение численности государственных служащих;
7) осуществление перехода на новую государственную службу практически всех работников партийного аппарата;
8) преемственность характерных особенностей формирования государ­ственной службы до 1917 года и недостатков государственной службы совет­ского периода.
Государственная служба характеризуется следующими, свойственными только ей особенностями: результирующая целевой деятельности, а именно деятельности государства по организационно-правовому регулированию функционирования государственного аппарата; процесс, т.е. трудовая дея­тельность, осуществляемая на профессиональной основе работниками госу­дарственных органов в целях выполнения задач и функций государства; системное образование, что подразумевает упорядоченную совокупность элементов, средств и механизмов, регулирующих отношения, складывающиеся при взаимодействии с внешней средой и внутри организации.
Государственная служба - это деятельность государства по организационно-правовому регулированию функционирования государственного аппарата, представленного служащими (работниками, сотрудниками) государственных органов, осуществляющими трудовую деятельность на профессиональной основе, направленную на обеспечение задач и функций государства, посредством осуществления полномочий государственных органов (учреждений) и регулирование отношений, складывающихся при взаимодействии с внешней средой, а также на внутриорганизационном уровне.
На современном этапе государственного строительства государственная служба образуется и реализуется с учетом большого количества и сложной специфики сфер и областей государственной деятельности. В ее структуру входит значительное число специализированных видов службы. Правовые основы организации государственной службы в данном случае закрепляются в актах общего характера, а также и в специальных актах, касающихся функционирования отдельных государственных органов. Отраслевые виды государственной службы являются подсистемами сложного социально-правового института государственной службы.
Относясь к числу формальных социальных институтов, государственная служба призвана выполнять интеграционную функцию в обществе, сглаживать и преодолевать возникающие противоречия, поддерживать на определенном уровне социальный порядок, объединять и координировать усилия всех ветвей власти, обеспечивая тем самым управляемость политической и социально-экономической жизни, оптимальное достижение национально-государственных интересов во внутренней и внешней политике страны. Столь серьезные задачи невозможно эффективно решать без построения четко урегулированной нормами права эффективно функционирующей системы государственной службы.
Современный этап реформирования государственной службы Российской Федерации начался в 2000-2001 гг. Он стал следствием того, что Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. не позволил создать прочную правовую основу для развития государства, не решил ключевых проблем формирования современной государственно-правовой системы.
Цели государства, закрепленные в проводимой им государственной политике, являются объединяющим и направляющим началом в деятельности государственных органов. Лишь в этом случае вырисовывается цепь явлений, которая будет иметь своим результатом то, что полномочия государственного органа будут соответствовать его функциям, а те, в свою очередь, - целям и функциям государства.
Ныне действующий Закон «О системе государственной службы в РФ» 2003 года частично исправил ситуацию с закреплением в качестве основной функции государственной службы реализацию функций государства, предусмотрев кроме обеспечения исполнения полномочий государственных органов обеспечение исполнения полномочий Российской Федерации. Однако, на наш взгляд, данное определение все же не полностью отвечает сущности и содержанию понятия «государственная служба». Фактически профессиональная деятельность на государственной службе сводится к обеспечению полномочий государственных органов, что означает выполнение вспомогательной, обслуживающей профессиональной деятельности.
Для более полного и точного отражения данного института в законо­дательстве следовало бы разграничить исполнение функций непосредственно государства и обеспечительные функции государственных служащих по отношению к полномочиям государственных органов.
По нашему мнению, закрепление в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» ее определения противоречит ст. 1 ФЗ «О системе государственной службы в РФ». Даже если не принимать во внимание сущностные характеристики понятия «государственная служба», то формальное противоречие налицо. Ст. I Закона «О системе государственной службы в РФ» закрепляет более широкое понятие государственной службы, чем ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», что закладывает противоречия в саму основу системы государственной службы. При определении видов государственной службы не находит отражения непосредственное исполнение полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Ввиду этого, ст. 5 ФЗ «О системе государственной службы в РФ» и ст. 3 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» следует дополнить и изложить в следующей редакции: государственная гражданская служба Российской Федерации — это вид госу­дарственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Рос­сийской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъ­ектов Российской Федерации.
Те же аспекты следует учесть при регулировании таких видов государ­ственной службы, как военная и правоохранительная, и изложить ст. 6 и 7 Федерального закона «О системе государственной службы в РФ» в следующих редакциях:
Ст. 6. Военная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях или не на воинских должностях в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, федеральных государственных органов, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации в сфере обороны и безопасности государства.
Ст. 7. Правоохранительная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях правоохранительной службы по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, федеральных государственных органов, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации в сфере безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина.
Кроме этого, в целях обеспечения реализации конституционного принципа о единстве государственной власти следует включить в сферу действия законодательства о государственной службе регулирование правового статуса лиц, замещающих государственные должности, для чего отменить ч. 2 ст. 1 ФЗ «О системе государственной службы в РФ» и изложить ее в следующей редакции: «Деятельность лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, регулируется настоящим Федеральным законом в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам Российской Федерации, федеральным законам Российской Федерации, конституциям и уставам субъектов Российской Федерации и не препятствующей выполнению ими обязанностей, установленных данными актами».
Законодательство о государственной службе регулирует целый ряд вопросов организационно-правового порядка, связанных с функционированием этого института.
Среди них можно выделить определенные группы:
1. Основы государственной службы, определяющие содержание и основные элементы государственной службы, включая принципы ее организации и функционирования;
2. Установление структуры государственных должностей различного уровня, закрепление перечня прав и обязанностей государственных служащих, а также квалификационных требований по должностям, замещаемых государственными служащими;
3. Установление порядка поступления на государственную службу, назначения на должность, профессиональной подготовки, проведения госу­дарственных квалификационных экзаменов, испытаний, конкурсов на замещение вакантной должности, а также аттестаций государственных служащих; регулирование порядка прохождения государственной службы и перемещения по должностям, присвоения классных чинов и званий;
4. Регулирование вопросов поощрения и дисциплинарной ответственности государственных служащих;
5. Установление ограничений и запретов, связанных с занятием должностей государственной службы;
6. Регулирование вопросов социального и-пенсионного обеспечения государственных служащих;
7.   Регулирование прекращения службы.
В законодательстве, регулирующем государственную службу, отсутствует определение понятия «должность государственной службы». Предлагается внести в Федеральный закон «О системе государственной службы РФ» следующее понятие: «Должность государственной службы - это государственно-правовое установление, определяющее служебное место государственного служащего в системе федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, с установленным кругом прав и обязанностей по реализации полномочий Российской Федерации, субъектов Федерации, федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации».
Целесообразно также конкретизировать и дополнить действующий Фе­деральный закон' РФ от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной граж­данской службе России» в части закрепления понятия дисциплинарного про­ступка. Для чего дополнить ч. 1 ст. 57 и изложить ее следующим образом: «За совершение дисциплинарного простушка, то есть виновного действия (бездействия) государственного гражданского служащего, повлекшего за собой на­рушение законодательства Российской Федерации, должностного регламента, правил внутреннего распорядка государственного органа, либо выразившегося в несоблюдении требований к служебному поведению, установленных зако­нодательством запретов, или в неисполнении (ненадлежащем исполнении) возложенных на него должностных обязанностей, если за указанное действие (бездействие) законодательством Российской Федерации не установлена ад­министративная или уголовная ответственность представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания:...».
В современной России государственные органы столкнулись с проблемой дефицита квалифицированных служащих, обусловленного, в первую очередь, социально-экономическими предпосылками, низким уровнем достатка большинства государственных служащих, что не позволяет долгое время удерживать специалистов на службе, либо сильно сказывается (в отрицательную сторону) на их мотивации к трудовой деятельности.
Эффективное решение этой проблемы возможно только на фоне повышения престижности государственной службы, формирования в обществе мотивации поступления на государственную службу.
Конкретную реализацию политика Президента РФ в сфере реформирования государственной службы на данный момент нашла в Указе Президента РФ от 10.03.2009 № 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)», принятого в целях совершенствования системы государственной службы Российской Федерации, повышения результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих.
Основной целью Программы, утвержденной данным Указом, является создание целостной системы государственной службы Российской Федерации посредством завершения реформирования ее видов и создания системы управления государственной службой, формирования высококвалифициро­ванного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики.
Указанной выше программой также предусматривается решение таких задач, как совершенствование системы государственных гарантий на госу­дарственной службе, внедрение современных механизмов стимулирования государственных служащих, разработка системы мер, направленных на совершенствование порядка прохождения государственной службы и стимулирование добросовестного исполнения обязанностей государственной службы на высоком профессиональном уровне, регламентация вопросов, касающихся повышения денежного содержания и оптимизации пенсионного обеспечения государственных служащих. В рамках их решения необходимо разработать и принять единые для всех видов государственной службы нормативно-правовые акты, касающиеся обеспечения государственных служащих жилой площадью, для исключения дискриминации отдельных ее видов в этой части. Кроме этого, следует использовать механизмы не единовременного предоставления жилья в собственность или денежных средств на его приобретение, что неподъемно для государственного бюджета, а систему кредитов и ссуд, погашаемых в период службы, которые позволят заинтересовать государственных служащих в долговременном добросовестном исполнении возложенных на них обязанностей.
В части развития правовой основы государственной службы следует активизировать работу по принятию концептуальных для ее системы источников - федеральных законов о правоохранительной службе и военной службе. Необходимость их принятия обусловлена как требованиями законодательства (ст. 19 ФЗ «О системе государственной службы РФ»), так и многочисленными научными публикациями и исследованиями.
Требует особого внимания реализация задач указанной выше Программы, связанных с обеспечением законности, дисциплины и противодействием коррупции в государственных органах. Однако следует отметить, что в ряде случаев отсутствует согласованность между нормативными документами, направленными на ее реализацию, а также необработанность некоторых положений законодательства.
В частности, процедура предотвращения конфликта интересов, установленная данными актами, различается. Например, существует неопределенность в том, кого должен уведомлять государственный гражданский служащий при возникновении конфликта интересов. Если Закон «О государственной гражданской службе» в случае возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, содержит обязанность проинформировать об этом представителя нанимателя в письменной форме, то в Законе «О противодействии коррупции» указывается, что государственный или муниципальный служащий обязан в письменной форме уведомить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно. По сути, тем самым создается противоречие в механизме оказания противодействия возникновению конфликту интересов на государственной и муниципальной службе. Кроме того, необоснованным представляется ограничение понятия «личная заинтересованность» исключительно имущественными интересами, в данном случае не учитываются иные личные мотивы государственного служащего, которые способны оказать влияние на реализацию им своих полномочий (например, вражда, неприязнь, любовь, дружба).

ЛИТЕРАТУРА

Акты Конституционного Суда Российской Федерации
59. Постановление Конституционного Суда РФ от 03.02.2009 № 2-П «По делу о проверке конституционности частей 1, 2, 3 и 4 статьи 22 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и пунктов 2 и 4 части 2 статьи 13 Закона Псковской области «О государственной гражданской службе Псковской области» в связи с запросом Псковского областного Собрания депутатов»// Вестник Конституционного Суда РФ. 2009. № 1.
60. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности абзацев второго и третьего пункта 2 статьи 3 и пункта 6 статьи 47 Федерального за­кона «О политических партиях» в связи с жалобой общественно-политической организации «Балтийская республиканская партия» // Российская газета. 2005. 8 февраля.
61. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 5 июля 2001 г. № 134-0 «По запросу суда Чукотского автономного округа о проверке конституционности положений статьи 43 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и по жалобе гражданина Соковца Владимира Платоновича на нарушение этими положениями его конституционных прав» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2002. № 1.
62. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27 октября 2000 г. № 217-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Паукова Александра Васильевича на нарушение его конституционных прав положением части 6 статьи 13 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2001. № 2.
63. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 19 апреля 2000 года № 73-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Бетанти Ибрагима Уматиевича на нарушение конституционных прав положениями Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс».
64. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 6 июня 1995 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности абзаца 2 части седьмой статьи 19 Закона РСФСР от 18 апреля 1991 года «О милиции» в связи с жалобой гражданина В.М. Минакова» // Собрание законодательства РФ. 1995. №24. Ст. 2342.

Материалы правоприменительной практики
65. Международный Пакт от 16.12.1966 «О гражданских и политиче­ских правах»// Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. № 12.
66. Бюллетень Верховного суда Российской Федерации. 2005. №11.
67. Ведомости Верховного Совета СССР. 1961. № 35. Ст. 368; 1980. № 44. Ст. 909.
68. Постановление Верховного Суда РФ от 20 октября 2006 года № 53-АД06-5 // СПС «Консультант плюс».
69. Постановление Верховного суда РФ от 18 октября 2006 года № 81-АД06-6 // СПС «Консультант плюс».
70. Постановление Верховного Суда РФ от 12 октября 2006 года № 48-АД06-5 // СПС «Консультант плюс».
71. Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 32. Ст. 1227.
72. Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за первый квартал 2051 года, утвержденный Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 4 июля 2002 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2002. № 10. С. 22.
73. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 20 марта 2001 года но делу № 93-впр 01-2 // СПС «Консультант Плюс».

Книги, статьи
74. Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Ч. 1: Сущность и основные институты административного права. М., 1996. С. 7.
75. Алехин А.П., Козлов Ю.М., Кармолицкий А.А. Административное право Российской Федерации: Учебник: В 2-х ч. М., 1995. Ч. 2: Административно-правовая организация управления экономикой, социально-культурной и административно-политической сферами. С. 76-236.
76. Анисимов Е.В. Реформа власти и управления при Петре Великом. СПб., 1995. С. 21.
77. Анисимов Е.В. Шведская модель с русской особенностью. СПб., 1995. С. 3.
78. Артемьев А.М. К вопросу о принципах деятельности правоохранительной службы //Российский следователь. 2008. № 1. С. 33-35.
79. Атаманчук Г.В. Государственная служба как сфера управления // Проблемы теории и практики управления. 1992. № 4. С. 18.
80. Атаманчук Г.В. Конституционные основы государственной службы и кадровой политики. М., 1997. С. 11-12.
81. Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. М., 1990. С. 33—49.
82. Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы, ее правовая форма и социальные функции // Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы. М., 1997. С. 24-26.
83. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997. С. 260.
84. Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник для юридических вузов. М., 1993. С. 99-100.
85. Бахрах Д.Н. Государственная служба в Российской Федерации. Бжатеринбург, 1995. С. 21-23.
86. Бахрах Д.Н. Государственная служба: основные понятия, ее состав­ляющие, содержание, принципы //Государство и право. 1996. № 12.
87. Бахрах Д.Н. О предмете административного права России // Госу­дарство и право. 2003. № 10. С. 31-38.
88. Бельский К.С. О концепции реформы государственной службы в России // Государство и право. 1994. № 4. С. 24.
89. Бельский К.С. Полицейское право: Лекционный курс. М., 2004. С. 816.
90. Бородин С.В. Борьба с преступностью: теоретическая модель комплексной программы. М., 1990.
91. Быстренко В.И. История государственного управления. М., 1997. С. 49.
92. Венгеров А.Б. Теория государства и права. М., 1998. С. 58-84.
93. Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учебник: В 2-х ч. М., 1996. Ч. 1: Теория государства. Т. 1. С. 206.
94. Вестник государственной службы. М., 1992. С. 8.
95. Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Служебное право: Учебник для юридических вузов. М., 2003. С. 60.
96. Герасимов А.П. Государственная власть // Общая теория права и государства. М., 1996. С. 318.
97. Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987. С. 20-21.
98. Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы. М., 1997. С. 140.
99. Государственное управление и самоуправление в России: Очерки истории. М., 1995. С. 37.
100. Государственное управление: основы теории и практики. М., 2000. С. 624.
101. Готье Ю.В. История областного управления в России от Петра I до Екатерины II. М., 1941. С. 185.
102. Граждан В.Д. Государственная служба как профессиональная деятельность. Воронеж, 1997.
103. Гришковец А.А. Проблемы реформы государственной службы в Российской Федерации //Государство и право. 2001. №3. С. 12.
104. Гришковец А.А. Проблемы правового регулирования и организации государственной гражданской службы в Российской Федерации: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2004. С. 66.
105. Груздев В.С. Правовой статус госслужащих Российской Федерации и организационно-правовые основы функционирования системы подготовки, переподготовки и повышения их квалификации. М., 2003.
106. Гуценко К. Ф. Правоохранительные органы: Учебник. 8-е изд. М., 2004. С. 5.
107. Демидова Н.Ф. Служилая бюрократия в России в XVII в. и ее роль в формировании абсолютизма. М., 1976. С. 23.
108. Диев В.С., Дзябуков К.И. Проблемы формирования российской модели государственной службы. Новосибирск, 1997.
109. Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволю­ционной России. М., 1983. С. 195.
110. Зайончковский П.А. Справочник по истории дореволюционной России: 2-е изд. М., 1978. С. 86-89.
111. Игнатов В.Г. и др. Государственный служащий современной России: социально-политический анализ деятельности и ценностных ориентации: региональный уровень / В.Г. Игнатов, С.О. Майборода, А.В. Понеделков, А.М. Старостин. Ростов и/Д, 1997. С. 49.
112. Исполнительная власть в Российской Федерации / Под ред. А.Ф. Ноздрачева, Ю.А. Тихомирова. М., 1996. С. 9—11.
113. История государства и права России: Курс лекций. М., 1993. С. 95.
114. История политических и правовых учений / Под ред. Э.Э. Лейста. М., 1977.
115. История Правительствующего сената за двести лет. 1711—1911 гг. СПб., 1911.Т. 1.С. 23.
116. Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы: институционально-функциональный анализ. М., 1999. С. 329.
117. Килясханов И.Ш. Современные подходы к определению содержания и структуры предмета административного права // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Материалы Международной научно-практической конференции / Под ред. В.Я. Кикотя. М., 2003. С. 4-24.
118. Ключевский В.О. О русской истории. М., 1993. С. 455.
119. Козбаненко В.А. Структурно-видовые особенности государственной службы Российской Федерации // Государство и право. 1998. № 12. С.46-48.
120. Комаровский В.С. Реформирование государственной службы России: Выбор пути и методов // Актуальные проблемы становления и развития государственной службы РФ: Лекции. М., 1997.
121. Коренев А. П. Административное право: Учебник для вузов. М., 1996. Ч. I. С. 107.
122. Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1914. Т. 1. С. 400-401.
123. Краснов М.А. Полицейская функция государства в современной России // Труды семинара «Политая». 2001 год // URL: www.politeia.ru/vvorks/ 2001.html
124. Кудрявцев В.Н., Бородин С.В. Бюрократизм Н Социальные откло­нения. М., 1989.
125. Лазарев Б.М. Государственная служба. М., 1993. С. 5-6.
126. Лытов Б.В. Государственная служба как социальный институт // Государственная служба: теория и организация: Курс лекций. Ростов н/Д, 1998. С. 83.
127. Мальцев Г.В. Конституционные основы государственной службы Российской Федерации // Государственная служба первые шаги и перспективы. М., 1997. С. 42.
128. Манохин В.М. Правовое государство и проблема управления по усмотрению // Советское государство и право. 1990. № 1. С. 23-26.
129. Манохин В.М. Советская государственная служба. М., 1966. С. 72.
130. Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. С. 209.
131. Марченко Н.Н. Многофанность государства и проблемы определе­ния его понятия// Проблемы теории государства и права. М., 1999. С. 71-72.
132. Мельников В.П. Государственная служба России: отечественный исторический опыт и современность // Государственная служба: теория и ор­ганизация: Курс лекций. Ростов н/Д, 1998. С. 410.
133. Мизес Л. фон. Бюрократия. Запланированный хаос. Антикапиталистическая ментальность. М., 1993. С. 41.
134. Овсянко Д.М. Государственная служба в Российской Федерации: Учебное пособие. М., 1996. С. 20.
135. Петров Г.И. Основы советского социального управления. Л., 1974. С. 159.
136. Развитие русского права в XV - первой половине XVII вв. М., 1986. С. 87.
137. Розенбаум Ю.А. Формирование управленских кадров: социально-правовые аспекты. М., 1982.
138. Розенбаум Ю.А. Формирование управленческих кадров: социально-правовые аспекты. М., 1982. С. 53-58.
139. Свод законов Российской империи. Книга первая. СПб., 1876. Т. III.
140. Семеникова Л.И. Цивилизационные парадигмы в истории России // Общественные науки и современность. 1996. № 5. С. 110.
141. Сергун П.П. Служба в органах внутренних дел: Справочник. М., 1997.     С. 10.
142. Советское административное право. М., 1985. С. 123.
143. Старилов Ю.Н. Служебное право: Учебник. М, 1996. С. 221.
144. Старилов Ю.Н. Административное право как средство разрушения «синдрома бесправия» в современном правовом государстве И Журнал российского права. 2005. № 4.
145. Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: Теоретико-правовое исследование. Воронеж, 1996. С. 8.
146. Старилов Ю.Н. Институт государственной службы: содержание и структура И Государство и право. 1996. № 5.
147. Талина Г. С чего начиналась государственная служба // Государственная служба. 1999. №3(5). С. 117.
148. Троицкий С.М. Русский абсолютизм и дворянство в XVITI в. М., 1974. С. 144.
149. Функционирование государственного аппарата управления. М., 1998. С. 60.
150. Черников В.В. Судебные, правоохранительные и контролирующие органы России. М., 2002.
  Диссертации и авторефераты диссертаций
151. Абдурахманов А.А. Административный договор и его использование в деятельности органов внутренних дел: Автореф. дис... канд. юрид. наук. М., 1997.
152. Гайдов В.Б. Служба в органах вну тренних дел как разновидность федеральной государственной службы: Автореф. дне... канд. юрид. наук. Омск, 2001.
153. Гильмутдинов В.Р. Особенности правового регулирования служебной деятельности на государственных должностях Российской Федерации: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2007.
154. Григорьев О.В. Правовые основы формирования государственной гражданской службы Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005.
155. Гришковец А.А. Проблемы правового регулирования и организации государственной гражданской службы в Российской Федерации: Дис.... д-ра юрид. наук. М., 2004.
156. Груздев В.С. Правовой статус госслужащих Российской Федерации и организационно-правовые основы функционирования системы подготовки, переподготовки и повышения их квалификации: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2003.
157. Демин А.В. Административные договоры: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1996.
158. Добробаба М.В. Административно-правовой статус государственных служащих субъектов Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2005.
159. Жданкин Д.С. Административно-правовые режимы и их роль в государственном управлении: Дис.... канд. юрид. наук. М., 2000.
160. Киселева О. М. Поощрение как метод правового регулирования: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Саратов, 2000.
161. Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных гражданских служащих (теоретико-административные аспекты): Автореф. дис.... д-ра юрид. наук. М., 2003.
162. Коновалов В.А. Совершенствование государственного аппарата в Российской Федерации: конституционно-правовые аспекты: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001.
163. Костромина С.В. Правовое регулирование кадрового обеспечения государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2009.
164. Лукьянчикова Л.В. Конституционно-правовое регулирование го­сударственной гражданской службы Российской Федерации: Автореф. дис:... канд. юрид. наук. М., 2007.
165. Мечиков В.В. Особенности государственной правоохранительной службы в органах внутренних дел (на примере подразделений департамента но борьбе с организованной преступностью и терроризмом): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006.
166. Минасян С.П. Институт государственной гражданской службы в административном законодательстве: Дис.... канд. юрид. наук. М., 2005.
167. Мирошник С.В. Теория правового стимулирования: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Ростов н/Д, 2003.
168. Новоселова Н.В. Обязанности и права государственного служа­щего: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001.
169. Пахомов И.Н. Основные вопросы государственной службы в со­ветском административном праве: Автореф. дис.... д-ра юрид. наук. М., 1964.
170. Поборчая Н.П. Советская государственная служба: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Л., 1952. С. 5.
171. Позднышов А.Н. Институт государственной службы в сфере обеспечения общественной безопасности (теоретико-методологические проблемы): Дис.... д-ра юрид. наук. М., 2003.
172. Почиталин М.С. Основные вопросы советской государственной службы: Автореф. дис... канд. юрид. наук. М., 1955.
173. Ротенберг А.С. Административный договор: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2006.
174. Соломатин Е.Ю. Административно-правовое регулирование формирования кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службе: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2006.
175. Станкевич И.А. Правовые основы государственной службы Российской Федерации: Дис.... канд. юрид. наук. М., 2004.
176. Сумин М.М. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации (на примере Московской области): Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2008.
177. Туркова Ю.В. Организационно-правовой механизм регулирования федеральной государственной службы России: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003.
178. Фаянс Н.И. Советская государственная служба на современном этапе: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 1955.
179. Хатюшенко О.М. Административно-правовой статус государственного служащего Российской Федерации: Дис.... канд. юрид. наук. М., 1999.
180. Шамрай М.С. Формирование системы государственной службы Российской Федерации: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2008.
181. Шаров А.В. Правовые и организационные проблемы регулирования государственной службы: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1997.
182. Шушпанов С.А. Должностной проступок как основание дисциплинарной ответственности государственного служащего: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2002.
183. Юрченко В.Н. Организационно-правовое и социальное обеспечение государственной службы в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003.